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2013年1月14日，德意志银行大中华区首席经济学家马骏在北京经历了PM2.5瞬间值逼近1000微克/立方米的“历史性”时刻，这个“让人喘不过气来”的经历让他的团队开始观察中国政府的应对措施。

1月24日，环保部表态力争2030年中国所有城市空气质量要达到二级标准，其中包括将所有城市的PM2.5年均值降到35微克/立方米——这是个艰巨的任务，马骏的团队开始研究中国目前的政策体制是否能实现这一点，于是其建立了中国个用于模拟行业政策与公共政策对PM2.5影响的定量模型。

在《政策要大变，才能将PM2.5降到30》的报告中，马骏指出，如果目前的煤炭、汽车、资源税、环保税费、公共交通政策不改变，是无法达到2030年将全国城市平均PM2.5降到30微克/立方米的目标的。由于各城市的污染程度明显不同，若要使大多数城市的PM2.5年均值都降到35微克/立方米，这些城市的平均PM2.5至少要降到30微克/立方米。“实际上，这些政策如果继续下去，不但无法达到减排目标，甚至还会继续加剧空气污染。”马骏说。

资料链接

《政策要大变，才能将PM2.5降到30》报告建议摘选：

1.大幅降低未来4年的煤炭消费增速，使我国的煤炭消费量在2016年见顶（而目前业界对这一时点的平均预期是2025年左右），在2017-2030 年间将煤炭消费量减少22%；

2.通过使用各种煤炭清洁技术，使每吨煤炭消费的污染排放在未来18年中降低约70%；

3.通过实行严格的燃油和汽车排放标准及提高燃油效率，使每辆汽车平均污染排放降低约80%；

4.将清洁能源（天然气、核电、水电、风电及太阳能）占一次能源消费的比重从目前的13%大幅提高到2020年的27%和2030年的46%；

5.将2030年乘用车保有量控制在2.5亿辆（而目前的“专家”预测为4亿辆左右），使乘用车保有量的增速从过去5年的年均20%大幅削减至今后18年的年均6%；

6.建议在未来8年中，将铁路总里程提高约60%，将地铁总里程提高4倍；并在2020至2030年间，进一步将铁路里程提高约60%，将地铁里程提高约230%。

南方周末：你如何看待中国的空气治理政策？

马骏：中国过去的空气治理政策措施主要存在两个问题，一是缺乏顶层设计，二是没有量化。环保部门的研究着重于环保部能够掌握的政策，很难涉及能源结构、交通结构问题；一些专家提出的建议多针对具体问题，零敲碎打，缺乏顶层设计。另外，目前的煤炭等行业政策其实是与减排目标互相矛盾的。如何把它们整合起来，让决策层能清晰判断对空气污染的影响，迄今为止，我们还没有听说哪个部门在做这项工作。

此外，很多研究机构空气治理政策比较泛，提出大方向，没有量化。比如大家都提到要提高煤炭资源税和排污费，但提高多少，提高后对行业和宏观经济的影响是多少，都不知道。比如新加坡实行汽车牌照拍卖制度后，成功将汽车保有量的增速控制在了0.5%，由于中国部分地区没有这个制度，导致中国的乘用车保有量增长速度达到20%，这是中国PM2.5的最大增长来源，这都需要具体的量化措施来控制。

南方周末：在你所做的报告中，提及如果目前政策不变，不但无法达到减排目标，甚至还会继续加剧空气污染。为何会出现加剧污染的情况？

马骏：这跟目前的行业政策有关。如果现行政策不变，在未来10到20年内，我国的煤炭消费可能会再增加50%，乘用车数量可能再增加300%，在这种情况下，就算政府在采用清洁煤炭技术、提高油品质量、提高汽车排放标准等方面做了最大的努力，2030年我国年城市平均PM2.5水平依然会高达45微克/立方米左右，届时我国城市百姓依旧无法生活在清洁的空气之中。实际上，要让PM2.5年均下降4%是很艰难的，我们在模拟中已经用到了很强的假设，比如单位煤耗已经用到了现有技术的极致，单位排放已经用国际最好的标准做目标了。

南方周末：最近国务院常务会议提出了空气污染治理的十条措施，此前环保部也提出了相应目标，你认为要达到上述目标，政府应如何改革？

马骏：政府应该大幅改变目前的政策，采用新的、更强硬的行业发展和环保政策目标（具体参见资料链接）。同时，还要进行配套的财税政策改革，我们建议在几年之内将煤炭资源税的税率提高5至9倍，将对SO2和NOX等排放物征收的环境税费标准提高1至2倍，将对新能源的财政补贴占财政支出比重提高一倍。

南方周末：如何评价这些改革受到的阻力，推动决策层采取措施的因素有哪些？

马骏：决策层决心的大小相当程度取决于老百姓的呼声。如果对比一下去年和今年老百姓对PM2.5这个概念的认知程度的话，你可能就会对改革有信心。空气污染是一个巨大的民生问题，也是政府巨大的改革动力和压力。随着正能量提高，以前“动”不了的行业和利益集团，现在就可能“动”得了了。另外，受损的行业也能享受改革的成果，比如山西这样的煤炭大省也可以搞煤层气、页岩气、煤制甲烷、煤化工。

南方周末：你提到中国乘用车保有量增速的控制目标，但城镇化势必意味着汽车保有量的进一步增加，如何看待这种矛盾？

马骏：大城市的交通运输体系是应该以地铁等公共交通为主，中小城市根据国际经验应该以公路交通为主。但公路交通单位公里创造的污染是地铁的10倍，搞大城市是有利于节能减排的，因为大城市的能源使用效率比小城镇更高。从这个意义上讲，应该要重新审视中国的城镇化战略，到底是要搞大城市还是全面铺开搞小城镇，从减排的角度讲，我是赞成搞大城市的。

南方周末：最后，你提到的政策可能会推高一些商品价格，你们的测算结果是怎样的？空气治理措施是否会抑制经济增长？

马骏：空气污染治理政策跟行业、经济增长、财政赤字、通胀密切相关。对消费者来说，如果实行我们提出的征收煤炭资源税、给予新能源更大补贴等改革措施，煤炭、电力、天然气、汽油、汽车等价格将有所上升。但我们计算，这些价格变化对CPI的最终影响为每年0.1%左右，完全可以承受。

这些改革确实抑制了一些行业的增长，但同时推动了另一些行业的增长，正负效益相抵，对经济的整体影响是有限的。与基准情况（即政策不变的情况）相比，2020年煤炭和汽车行业的GDP将由于实行我们提出的改革措施而总共下降约5000亿元，但同时新能源和铁路、地铁等行业的GDP却会总共提高约5000亿元。因此，中国治理空气污染对GDP的影响有限，因为它主要影响经济增长的结构，而不是增长的速度。

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